一、制订《办法》的必要性与可行性

　　广东湛江红树林自然保护区始建于1990年，1997年晋升为国家级自然保护区，地处广东西南部雷州半岛沿海滩涂，属于本市行政管辖区域。保护总面积20278.8公顷，其中红树林9200公顷，占全国红树林面积约30%，占我省红树林面积的80%，是我国红树林管护面积最大的自然保护区。

　　广东湛江红树林国家级自然保护区为国际重要湿地、中国人与生物圈保护区和国家林业局示范自然保护区，保护对象为红树林湿地生态系统及其生物多样。现有红树林15科25种，其中有我国连片面积最大的木榄群落（300公顷），有大陆地区首次记录的玉蕊等珍稀品种，有中华凤头燕鸥、遗鸥、黑脸琵鹭、勺嘴鹬、黑嘴鸥等全球濒危水鸟的记录。

　　湛江红树林国际重要湿地是我国南方湿地资源的精华、我国重要的自然资源遗产和生物多样性保护基地，是我国沿海防护林建设体系和湿地保护工程的重要区域，是应对全球气候变化的重要缓冲带和固碳区。它在净化海水、防灾减灾，调节气候、保护海岸，保护生物多样性，发展生态旅游，维护国土生态安全等方面发挥着十分重要的作用。

　　保护区的管理机构为湛江红树林国家级自然保护区管理局，于2005年正式成立，直属广东省林业厅管理，正处级事业单位，人员编制28名，目前在编25人。近些年来，湛江红树林保护区管理局克服人员不足、基础薄弱等诸多困难，切实做好保护区建设管理工作，使湛江红树林湿地生态系统得到有效恢复及形成良性循环，维护了雷州半岛生态平衡，保护和改善了湛江沿海生态环境，为区域社会经济可持续发展提供了稳固的生态保障。

　　湛江红树林保护区采取各种管理措施，依法依规加强管理，推动自然保护区健康持续发展：一是加强机构制度建设，提高人员素质。目前在编工作人员25人，本科以上学历14人，专技人员14人。二是加强基础设施建设，创造良好管理条件。率先在我省建立保护区地理信息系统，现正着力推进数字化保护区建设。三是开展科学造林，促进资源良性恢复。多年来，保护区通过实施中国荷兰合作红树林项目、沿海防护林体系建设项目等造林项目，使湛江红树林面积从1985年的5800公顷增至目前的9200公顷，成功扭转了湛江红树林减少的被动局面，湛江红树林资源总体呈现了良性恢复发展局面。四是开展资源调查监测，摸清家底变化。湛江红树林保护区红树林湿地生物多样性丰富：区内红树植物15科24种；有鸟类265种，包括珍稀濒危鸟类中华凤头燕鸥、遗鸥、勺嘴鹬、黑脸琵鹭、黑嘴鸥等；有贝类3纲38科76属110种；有鱼类15目58科100属127种。发现我国大陆沿海为首次记录的有皱肋文蛤、绿螂、鼬耳螺3种贝类。五是积极开展教育宣传，增强公众保护意识。多次组织大型环境教育宣传活动；通过红树林模型、图片、影碟、互动游戏等多种形式教育来访者；编写出版《湛江海上森林》、《漫步红树林》、《神奇的红树林》等红树林宣教书籍；挂牌红树林环境教育试点学校12所、湿地实验学校5所，让环境教育走进校园；多次与中央电视台、南方电视台、广东电视台、湛江电视台、湛江电播电台、中国绿色时报等国家地方新闻媒体合作播放刊登湛江红树林专题片、文章，如在中央四台播放《寻找中国最美湿地-湛江红树林保护区》。六是积极开展交流合作，提升科研能力。保护区已与厦门大学、日本东京大学等国内外21所科研院校建立科研合作关系，开展科研课题33个，在国内外重点科技期刊发表论文21篇。七是探索资源可持续利用新途径，开展湿地资源观光。八是加强执法，打击破坏保护区自然资源的违法行为。开展“双百日”行动、“利剑行动”、“蓝天行动”等保护林地、保护候鸟专项行动，依法打击各种破坏红树林湿地、滥捕滥杀候鸟等违法行为，使保护区的各种人为威胁不断减少，优化了生态保护的法治环境；还与水务、海洋渔业等部门共同打击保护区内非法抽沙等行为。

　　然而，该保护区在生物多样性保护及管理中还存在不少的问题。主要包括：一是外来物种入侵。近年，互花米草自北向南、自东向西（海岸）呈不断扩展趋势，在红树林林中空地、疏残林地、林缘宜林滩涂、潮沟边快速生长，对本地红树林生长和整个生境产生不良影响；人工引种的无瓣海桑在部分保护小区河口位置如高桥、营仔、南渡河口等，也有入侵趋势；新的外来物种也陆续在保护区内被发现，如海三棱藨草、假高梁、孪花蟛蜞菊、微甘菊等。二是过度的近海捕捞，造成保护区内渔业资源接近枯竭。保护区地处潮间带或河口，其范围外周边滩涂、水域为群众的重要采海区域，过度的采海和滥捕现象造成整个区域内渔业资源越来越接近枯竭，一些海洋生物如中华鲎逐渐濒危。三是保护区内大面积分布的养殖场还未能清退，造成局部侵蚀损害红树林生态系统问题。保护区内由于历史原因形成的4800多公顷养殖场，没有清退，存在局部侵占或破坏红树林等问题。四是开放型的保护区边界给保护区管理造成诸多问题。红树林保护区周边呈开放型，红树林分布于46个乡镇的沿海滩涂，涉及总人口244.28万人，周边群众世代在红树林及周边采海的传统无法完全禁止，保护区（包括部分核心区）内还存在传统的渔业捕捞、渔船出入等；近年周边频繁的经济开发（人类活动），也对保护区内生物多样性产生影响。五是病虫害种类不断增加，危害程度有发展趋势。保护区近年发生了桐花树柑橘长卷蛾、白骨壤广州小斑螟、秋茄树尺蛾、木榄蛀果螟的虫害，且虫害发展迅速，危害程度有发展趋势。六是保护管理资金缺乏。保护区由68个保护小区组成，分布于雷州半岛1556公里的海岸线上，保护面积20278.8公顷，管护范围点多、线长、面广，管护难度极大。但保护区除了人员经费以外，没有专项资金用于聘请护林人员、开展生物多样性研究等工作。

　　目前，我国很多国家级保护区已完成了立法工作。我省已分别制定了惠东海龟国家级自然保护区和丹霞山保护管理的政府规章，深圳内伶仃岛—福田国家级自然保护区管理规定和珠海市湿地红树林资源保护管理办法为市政府规章；外省如广西山口红树林生态自然保护区管理办法、云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例等专项的立法，对这些自然保护区的建设和管理起到很好的促进作用。2001年，虽然湛江市政府颁布的规范性文件《湛江市红树林资源保护管理规定》，但2006年，国家林业局就明确自然保护区“一区一法”作为林业示范自然保护区建设的重要内容之一，因此湛江红树林自然保护区立法相对滞后。

　　制定《广东湛江红树林国家级自然保护区管理（条例）办法》，以立法的手段解决保护管理中存在的实际问题，处理好保护与开发的关系是十分必要且可行的。近年来，有关湛江红树林国家级自然保护区立法先后被列入本市人大和广东省政府立法动议，但该保护区的“一区一法”工作并无实质性的推进。2017年，《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改措施清单》指出：“湛江红树林国家级自然保护区：科学编制湛江红树林自然保护区总体规划调整方案，2017年7月底前完成保护区边界调整方案的编制工作，9月底前按程序报批，开展红树林确权登记。积极筹措资金，对核心区1300多公顷养殖场，由湛江市政府组织相关县（市、区）和部门分期分批赎回或异地增补红树林面积等方式进行处理；对实验区3500多公顷养殖场，采取一定生态补偿或异地增补红树林面积等方式进行处理。2017年底前，出台广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法。通过造林等措施，对已经遭受到破坏的红树林环境进行生态恢复，做好保护区划定面积内红树林的管控工作。要加强自然保护区监督执法，严肃处理违法违规项目，严格限制涉及保护区的开发建设活动，逐步解决历史遗留问题”。于是，广东省政府《关于加强湛江红树林保护工作的会议纪要》（【2017】14号）明确要求湛江市依法制订《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》。随后，广东省政府法制办《关于提前上报广东省政府2017制订规章计划草案的请示》就《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》由湛江市制订事宜做了特别的说明；2017年8月，广东省林业厅致以《关于商请制订〈广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法〉的函》商请湛江市政府按照前述文件的要求，于2017年底前制定出台《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》。

　　二、法律政策依据

　　依据包括法律法规、政策依据和实践依据，主要有：

　　（一）《中华人民共和国森林法》；

　　（二）《中华人民共和国环境保护法》；

　　（三）《中华人民共和国自然保护区条例》；

　　（四）《中华人民共和国野生植物保护条例》；

　　（五）《广东省湿地保护条例》；

　　（六）《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）

　　（七）《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》；

　　（八）《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》；

　　（九）《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号）；

　　（十）《国家林业局关于进一步加强林业系统自然保护区管理工作的通知》（林护发〔2011〕187号）；

　　（十）其他参考依据如《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改措施清单》等。

　　省内外较有参考意义的立法包括：

　　1.《丹东辽宁鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》（2008）；

　　2.《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》（1997）；

　　3.《广西壮族自治区北仑河口海洋自然保护区管理办法》（2012）；

　　4.《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》（2010）；

　　5.《天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》（2011）；

　　6.《辽宁辽河口（双台河口）国家级自然保护区管理办法 》（2015）；

　　7.《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》（2014）；

　　8.《广东惠东海龟国家级自然保护区管理办法》（2013）；

　　9.《深圳内伶仃岛—福田国家级自然保护区管理规定》（2012）；

　　10.《海南省红树林保护规定》。

　　三、原有起草工作安排

　　（一）2017年初，根据红树林国家级自然保护区管理局的委托，由华南农业大学课题组起草完成了《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》（专家意见稿）；

　　（二）3-4月份省林业厅计划组织开展立法调研；

　　（三）5-6月份省林业完成草案稿拟订工作；

　　（四）7-8月份征求省直有关单位和社会公众意见，并进行论证、修改；

　　（五）8月份后草案修改拟报省政府法制办审议。

　　四、原定计划执行及调整建议

　　1、2017年1-2月，保护区管理局接洽并委托华南农业大学农村法治与社会发展研究中心王权典教授团队实施基础调研设计的工作任务，2017年2月底草拟完成了《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》（专家建议稿）及论证说明并提交厅政策法规处。

　　2、2017年3月初，厅政策法规处审定专家建议稿及论证说明后报送了省政府法制办。

　　3、2017年5月下旬保护区管理局负责人结合落实国家环保督查的整改措施，向湛江市政府汇报相关工作进展及存在的主要问题。

　　4、2017年6月，王权典教授等与保护区管理局进行沟通，并协同对保护区范围重点保护及典型问题区块进行实地调研。

　　5、2017年5-6月，保护区管理局组织力量结合功能区调整暨生态保护计划的调查进行保护区范围所有养殖渔场的摸底调查统计分类，为立法提供基础参考。

　　6、2017年7月，经林业厅法规处联系沟通省政府法制办所悉，根据省政府会议纪要的指示要求，该项立法不再列入省政府2017年立法计划，建议由湛江市依法自行制订，并要求2017年底完成该项立法工作。

　　7、2017年8月，广东省林业厅专函商请湛江市政府按照省政府及其法制办相关文件的要求，依法自行制订并如期完成该项立法工作。随即，湛江市政府法制局函示保护区管理局，明确该项立法起草工作的具体事宜。

　　8、根据上述工作计划的调整，结合既有的工作基础，省自然保护区管理办公室督促保护区管理局协请并配合湛江市政府法制局，加快整理草拟稿，形成立法征求意见稿并在湛江市辖区范围内征求各方面的意见并加以处理；2017年10月中旬完成草案送审稿的专家论证和听证会，随即按要求修改完善。2017年10月下旬将草案送审稿附相关文件报送湛江市政府法制局。

　　五、初拟稿框架结构及主要特点

　　（一）框架结构：

　　本办法作为单个自然保护区立法，参考通例可分或可不分章。现分章拟设总则、管理体制（系）、功能分区与管护措施、法律责任、附则，暂设三十七条。主要内容事项包括：立法目的、适用范围及管护范围、建设管理的方针原则；管理体制（系）、管理机构职责事项、政府支持及部门协管责任；协同管护机制与社会监督方式；功能分区及其管理措施、资源保护与生物多样性保护措施；建设项目限制与土地管理模式；人为活动限制及对进入保护区的规制；生态补偿机制与扶持社区发展的措施；资源巡护制度与科学研究规范、科研教学成果归属；公安机构的设置及其职责范围；保护区管理机构日常执法事项、上级主管或委托执法事项；违法处理的责任等。

　　（二）主要特点：

　　本办法稿的拟订，基于实地调研、管护工作总结及省内外比较考察，参鉴有关自然保护区立法及管护的有益经验，经过综合论证，提出有助于保护区生态保护并引导其规范管理的立法框架及规制方案，贯彻实施国家、省的相关立法原则规定及方针政策，结合保护区实际，明确具体的保障措施，因地制宜细则化，为弥补国家、省的统一立法调整特定保护区管理的不足而促进地方立法创制，推动广东自然保护区示范省建设“一区一法”进程的示范创新，有助于改善广东“一区一法”立法进程相对迟缓的局面，优化广东自然保护区示范省建设法制环境；重在于完善红树林保护区根据其保护目标、保护对象、生态特征实现规范管理的基础保障，使生态建设与资源保护等管理工作有法可依、有章可循。

　　同省内外类似的“一区一法”或规范性文件相比，本办法的主要特点概括为：一是管理体制及管护机制创新性；二是因地制宜细则化；三是实操可行性；四是创制示范性。草拟工作立足于把握三点：充分贯彻政策文件、法律法规关于国家级自然保护区建设与管理工作的基本要求，充分反映多年来广东自然保护区示范省建设的基本经验，充分反映红树林保护区建设管理规范化的现实要求。本办法力求避免对上位法及省规章（规范）文件既有的常规措施的简单重复，力求体现区域特点与规范化管理工作的需要，对某些行之有效的措施予以固化明确并引导推行，凸显其实效性和示范性。在本办法稿有不少在其他类似“一区一法”或规范性文件比较少见的条款创新“亮点”，譬如关于管理体制、土地管理模式、生态补偿与社区发展扶持、协同管护机制与社会监管等规范措施的设计安排，均颇具独特性，切合红树林保护区建设管理工作的实际需要。

　　六、征求意见及采纳情况

　　（一）基本情况：

　　根据相关性原则，我们结合草拟文本向湛江地区的下列单位征求了意见。其中9个县（区）分别是：雷州市人民政府、徐闻县人民政府、遂溪县人民政府、廉江市人民政府、湛江开发区管委会，霞山区人民政府，麻章区人民政府，坡头区人民政府，南三岛滨海旅游示范区管委会。16个是机关单位分别是：市环境保护局，市林业局市海洋与渔业局市国土资源局、市水务局等。2个市府企业分别是：湛江港（集团）股份有限公司、湛江市旅游投资集团有限公司。14个红树林周边乡镇、行政村乡镇分别是：廉江市高桥镇人民政府，雷州市调风镇人民政府，雷州市附城镇人民政府，廉江市高桥镇红寨村委会，廉江市高桥镇德耀村委会，雷州市附城镇韶山村委会，雷州市附城镇南田村委会，雷州市附城镇企树村委会，湛江开发区民安街道西山村委会，湛江开发区民安街道新安村委会，麻章区湖光镇料村村委会等。向上述41个单位发送了征求意见函，其中反馈表示无意见的单位31家，遂溪县人民政府、霞山区人民政府等10家单位提出了具体的修改意见，我们组织专家和实际工作者对各单位反馈的每一条修改意见进行了认真研究，并在修改中吸收了不少合理化的意见。

　　（二）未采纳的主要意见及理由

　　关于遂溪县人民政府提出：

　　1、建议本办法应考虑在加强有关基础设施建设时，如何与红树林管理部门协调解决相关的问题（如海堤建设）。

　　2、第十八条【禁止行为】的第（七）：修建阻水、排水设施、截断湿地水系与外围水系的贯通。这一条款将会给海堤建设设置了极大的障碍，建议调整完善。

　　理由：本办法无法协调海堤建设问题，因涉及上位法的不同规定或有冲突，本办法调整范围及管理措施仅能以国务院批准的边界为限，当然编制相关规划要做好协调，《广东省湿地保护条例》等上位法有协调性的规定。

　　关于坡头区人民政府提出：

　　1、第十二条“红树林保护区设立的森林公安派出机构，协同保护区管理局负责保护区自然资源环境和财产安全，维护社会治安，依法查办涉嫌破坏保护区的违法犯罪案件。当地公安机关应当指导和协助保护区森林公安派出机构的工作”中设立森林公安派出机构及查办涉嫌破坏保护区的违法犯罪案件的规定，要考虑设立及查办案件的法律依据和该森林公安派出机构业务主管的具体公安机关，当地公安机关（具体是哪级公安机关）指导和协助的依据和权限。

　　2、第十五条第二款“由于历史原因存续于保护区核心区和缓冲区内的项目对生态环境产生较大影响的，应当依法关闭或者迁出；确需对原有项目进行翻新、改造或者维护，应当履行审批手续，且必须采用与生态环境相协调的材料和工艺”中“应当依法关闭或者迁出”和“应当履行审批手续”的具体管辖行政机关，应在该条款中明确。

　　3、第二十八条至三十条“法定主管部门委托授权保护区管理局”进行行政处罚的规定是否与相关法律法规冲突，即应充分考虑行政处罚权能否行政委托。

　　理由：在保护区设立公安派出机构是符合上位法《自然保护区条例》的规定（第24条），而且红树林保护区既已存在；由于历史原因造成保护区既有的各类项目可能隶属不同的部门管辖，情况复杂，按上位法规定及相关政策要求逐渐关闭或迁出，但难以明确为哪一个部门审批，只能由地方政府进行协调；《行政处罚法》第十八、十九条规定有行政委托执法的情形，管理局依法可以成为受委托实施行政处罚的主体

　　关于湛江市水务局提出：

　　1、由于管理办法没有提供附图，无法判断出保护区范围是否包含海堤及其穿堤涵闸、入海河口滩涂。建议提供一份较为清晰的图件及补充说明是否包含海堤、穿堤闸等水利设施在内。

　　2、根据《水法》、《防洪法》和《广东省水利工程管理条例》等法律法规规定，海堤及其穿堤涵闸等不同规模的水利设施均有相应的管理保护范围，若管理办法中红树林保护区范围与海堤及其穿堤涵闸管理保护范围和河道入海河口滩涂范围发生重叠，不仅会影响海堤及其穿堤涵闸建设和日常维护管理，给工程抢险和涵闸排洪带来困难，也会影响到红树林的日常管理保护工作。为避免上述情况发生，建议管理办法中的红树林保护区范围要确保不将海堤及其穿堤涵闸等水利工程设施管理保护范围和河道入海河口滩涂范围划入。

　　3、目前我市正在实施的海堤及其穿堤涵闸工程建设与红树林保护区关联较多，由于原划定的红树林自然保护区范围与上述水利设施管理保护范围重叠交叉，甚至部分区域将水利工程所处的位置也划入红树林保护区内，原划定的保护范围不合理，导致我市各县（市、区）在进行海堤除险加固和穿堤涵闸除险施工时不可避免地损失极少量的红树林，而受到红树林管理部门的停工处理，极大程度上影响工程建设进度。建议贵局对我市海堤及其穿堤涵闸等水利工程建设给予大力支持，同时我局督促各县（市、区）水利工程建设单位要及时复种损失的极少量红树林。

　　理由：本办法只是地方政府的规章，主要是依法规定由上级政府批准的保护区规划即确定的边界范围的监管措施，而无权也自行确定监管的范围，本办法无法附保护区范围界线图纸，事实上红树林保护区范围呈不连续的块状分布于全雷州半岛，也无法进行具体的描述，且不符合立法惯例；本办法无法对相关上位法的调整适用范围进行协调，其一切管护措施仅限于上级政府批准的保护区规划即确定的边界范围内适用。至于相关工程建设体可能发生冲突，按相关的上位法规定的程序进行协调，超出本办法的调整处理的范畴。

　　关于市林业局提出：

　　1、建议将《办法》“第七条……等资源，不得破坏、……,不得非法改变其自然属性。”改为：“第七条……等资源，应依法办理审批手续，不得破坏、……,不得非法改变其原有自然属性。”

　　2、建议将《办法》“第九条 市人民政府及其主管部门……发展规划,支持保护区管护执法，……。”改为：“第九条 广东省、湛江市人民政府及其主管部门……发展规划,……。”

　　3、建议将《办法》“第十五条第五款：对红树林保护区内历史形成的养殖场，由市人民政府统筹资金，组织相关县（区、县级市）政府及部门，依法采取分期分批赎回、异地增补树林面积、生态补偿等方式进行处理。”删掉

　　理由：“第七条……等资源，不得破坏、……,不得非法改变其自然属性”是符合上位法的相关表述；“第九条 市人民政府及其主管部门……发展规划,支持保护区管护执法，……”符合地市立法的表述习惯。根据《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改措施清单》（2017）要求：十八、加强自然保护区监督执法，严肃处理违法违规项目，严格限制涉及保护区的开发建设活动，逐步解决历史遗留问题。湛江红树林国家级自然保护区内历史形成的4800多公顷养殖场没有清退，存在局部侵占或破坏红树林等问题。要加强自然保护区监督执法，严肃处理违法违规项目，严格限制涉及保护区的开发建设活动，逐步解决历史遗留问题。积极筹措资金，对核心区1300多公顷养殖场，由湛江市政府组织相关县（市、区）和部门分期分批赎回或异地增补红树林面积等方式进行处理；对实验区3500多公顷养殖场，采取一定生态补偿或异地增补红树林面积等方式进行处理。